Askelmerkit nuorten hyvinvoinnin tavoitteelliseen ja keskitettyyn johtamiseen valtionhallinnossa

Tulevaisuuden Suomessa ei ole riittävästi osaavaa työvoimaa ja pärjääviä vastuunkantajia, jollei nykyisten nuorten sukupolvien hyvinvointia ja tulevaisuudennäkymiä paranneta viipymättä. Samalla on kyettävä luomaan malli, jolla taataan myös tulevien sukupolvien hyvinvointi. Tavoitteet voidaan saavuttaa merkittävällä lisäresursoinnilla, mutta kestävämpi ja kustannustehokkaampi tapa on muuttaa valtionhallinnon olemassa olevaa työnjakoa, organisaatioita ja toimintatapoja. Nuorisoalan kattojärjestö Allianssi ehdottaa, että jatkossa nuorten hyvinvointia aletaan johtaa keskitetysti, sille asetetaan selkeät tavoitteet sekä mittarit ja sen rahoitusta aletaan ohjata vaikuttavasti ja pitkäjänteisesti. Tässä taustamuistiossa selvitetään, miten tavoiteltu hallinnollinen muutos voitaisiin toteuttaa.

Perustelut hallinnolliselle muutokselle

Nuorten syrjäytymisen ennaltaehkäisyyn ja korjaaviin toimenpiteisiin, nuorisotyön eri muotoihin sekä koulutukseen, kuntoutukseen ja työhön pääsemiseen liittyvät asiat ovat tällä hetkellä jakautuneet useamman ministeriön vastuulle. Aiheeseen liittyviä tehtäviä on useilla hallinnonaloilla, erityisesti OKM:llä, STM:llä ja TEM:llä. Jaettu vastuu on johtanut siihen, ettei millään taholla ole riittävää käsitystä nuorten hyvinvoinnin eikä syrjäytymisen ehkäisyn kokonaisuudesta eikä päävastuuta sen edistämisestä. Esimerkiksi nuorten työpajatoiminta toimii näiden ministeriöiden hallinnonalojen yhdyspinnoilla monialaisena palveluna. Lainsäädännön uudistukset eri hallinnonaloilla vaikuttavat työpajatoiminnan toteuttamiseen heikentävästi, mutta kokonaiskuvassa sitä ei tunnisteta riittävällä tasolla.

Kokonaiskuvan puute johtaa keskenään ristiriitaisiin politiikkatoimiin, ennustamattomiin lopputuloksiin ja tehottomuuteen. Tästä esimerkkeinä toimivat nuorisotakuu, joka usean eri hallituksen kunnianhimoisesta tavoitteenasetannasta huolimatta on jäänyt toistuvasti toteutumatta sekä kunnallisten työpajojen tilanne sote-uudistuksessa, joka heikensi työpajatoiminnan taloudellisia ja toiminnallisia edellytyksiä. Keskeisimpinä syinä epäonnistumisiin on ollut eri hallinnonalojen kyvyttömyys yhteensovittaa työtään, resurssejaan ja tietoaan.

Hallituskaudella 2019-2023 käytössä ollut lapsi- ja nuorisopoliittinen ministeriryhmä on osoittanut, ettei jaettu vastuu toimi myöskään poliittisessa johdossa. Ryhmän johtaminen on ollut vain muodollista kunkin ministeriön tai ministerin käyttäessä – tai jättämättä käyttämättä – itsenäistä päätösvaltaansa oman hallinnonalansa asioissa. 

Myös eduskunta on vaatinut nuorten syrjäytymisen ehkäisyn palveluiden kokonaisvastuun keskittämistä yhdelle taholle. Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisussa Nuorten syrjäytymisen ehkäisyn palvelurakenne, rahavirrat sekä seurannan haasteet vuodelta 2022 todettiin: Valtionhallinnon sisäistä yhteistyötä haastavat hallinnonalojen siiloutuminen sekä syrjäytymisen ongelman ratkaiseminen hanke kerrallaan ilman pitkäjänteistä projektisuunnitelmaa. Hallinnonalojen siiloutumiseen johtaa esimerkiksi se, että rahoitus ja resurssit kohdennetaan hallinnonalakohtaisesti eivätkä tarveperustaiset rahoitukset mahdollista poikkileikkaavaa yhteiskehittämistä läpi hallinnonalojen. Koska rahoitusta myönnetään ministeriökohtaisesti, ei yksittäisillä hallinnonaloilla ole kannustinta jakaa omia budjettivarojaan hallinnonalojen pitkäjänteisen yhteiskehittämisen tarpeisiin. Samassa raportissa valtionhallinnon vaikuttavuuden arviointia ja seurantaa pidettiin heikkoina ja tiedolla johtamisessa tunnistettiin suuria haasteita niin valtakunnallisella kuin paikallisella tasolla. Tarkastusvaliokunnan mietinnön pohjalta eduskunta hyväksyi seuraavan lausuman: Eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää, millä edellytyksillä kokonaisvastuu nuorten syrjäytymisen ehkäisyn palveluista ja tiedonkulusta toimijoiden välillä voitaisiin asettaa yhdelle taholle. Tulee myös selvittää, mikä tämä taho voisi olla.

Kun nuorten hyvinvointia ei tarkastella kokonaisuutena, sille ei ole myöskään painetta tai tosiasiallista mahdollisuutta asettaa tarkoituksenmukaisia tavoitteita eikä toteuttaa tavoitteita johdonmukaisesti. Tavoitetason puuttuminen estää paitsi onnistuneen johtamisen, myös resurssien ohjaamisen kestävällä tavalla nuorten hyvinvointia parantavaan työhön. Esiin nouseviin ongelmiin pyritään tällä hetkellä vastaamaan yksittäisillä hankkeilla ja silppumaisella rahoituksella, jotka eivät vahvista nuorten hyvinvointia eivätkä kannusta nuorisoalan toimijoita pitkäjänteiseen, vaikuttavaan työhön.

Ratkaisuehdotus: Opetusministeri vastaamaan lapsen ja nuoren kasvun kaaresta ja sen tukemisesta

Nuorten hyvinvointi on osoitettava yhdelle ministerille. Selkeimmin kokonaisuus asettuisi osaksi opetusministerin tehtävää, johon kuuluisi siten johdonmukaisesti lapsen ja nuoren kasvun kaaresta vastaaminen. Näin nuorisotyö asettuisi luontevaksi osaksi muuta nuorikeskeistä kasvatustyötä, mitä se myös tosiasiallisesti on. Nykyinen sijoitus liikunnan ja kulttuurin yhteyteen OKM2-salkussa perustuu pääosin yhteiseen rahoitusmuotoon, rahapelituottojen määrärahoihin. Tämä kytkös purkautuu eduskunnan päätöksellä 1.1.2024, jolloin nykyiset Veikkauksen edunsaajat siirtyvät yleiskatteellisen budjetin piiriin.

Hallinnonalojen välinen muutos voidaan tehdä esimerkiksi seuraavasti:

  • Opetusministerin alaisuuteen perustetaan uusi Nuorten hyvinvoinnin osasto, jolle nimetään oma ylijohtaja. Ylijohtajan vastuulle annetaan nuorten hyvinvoinnin kokonaisuus sisältäen tavoitetason asettamisen, toimenpiteiden valitsemisen ja resursoinnin, eri hallinnonalojen toimien yhteensovittamisen johtamisen, tavoitteiden saavuttamisen seurannan ja raportoinnin ministerille.
  • OKM: Nuorisotyön ja -politiikan vastuualue siirretään osaksi perustettua osastoa. 
  • TEM: Työllisyysmarkkinat-osastolta siirretään nuorten työllisyyspalveluihin liittyvät toiminnot ja toimijat osaksi OKM:öön perustettua osastoa.
  • STM: Yhteisöt ja toimintakyky -osaston Lapset ja nuoret -yksiköstä siirretään seuraavat toiminnot ja niistä vastaavat toimijat osaksi OKM:öön perustettua yksikköä: koulu- ja opiskeluterveydenhuolto, opiskeluhuollon psykologi- ja kuraattoripalvelut, nuorten mielenterveys- ja päihdepalvelut, nuorten hyvinvointi, syrjäytymisen ehkäisy ja osallisuuden vahvistaminen, muut nuorten sosiaali- ja terveyspalvelut, nuorisotakuu ja ohjaamot.
  • SM: Nuorten tekemien rikosten ja nuorten väkivaltaisen käytöksen torjuntaan sekä nuorten turvallisuuspääoman lisäämiseen liittyvät toiminnot ja niistä vastaavat toimijat siirretään osaksi OKM:öön perustettua yksikköä. 
  • Valtion talousarvion mukaiset määrärahat siirretään eri hallinnonaloilta OKM:öön perustettavan osaston budjettimomentille. 
  • Nuorten hyvinvoinnin kokonaisuutta seuraamaan ja siitä valtioneuvostolle raportoimaan asetetaan seurantaryhmä, jossa on edustus OKM:n nuorten kannalta keskeisten toimintojen (perusopetus, ammatillinen koulutus, lukiokoulutus, korkeakoulutus, nuorisotyö, nuorten työllisyyspalvelut, koulu- ja opiskeluterveydenhuolto, opiskeluhuollon psykologi- ja kuraattoripalvelut, nuorten mielenterveys- ja päihdepalvelut, muut nuorten sosiaali- ja terveyspalvelut) lisäksi muista nuorten hyvinvoinnin kannalta keskeisistä asiantuntijatahoista. Valtioneuvosto nimittää seurantaryhmälle luottamustoimisen puheenjohtajan, esimerkiksi valtiosihteerin.

Tavoite seuraavalle hallituskaudelle (hallitusohjelmakirjaus)

Nuorten hyvinvointiin liittyvät asiat kootaan kaikilta hallinnonaloilta, erityisesti sosiaali- ja terveysministeriöstä sekä työ- ja elinkeinoministeriöstä, opetus- ja kulttuuriministeriöön opetusministerin vastuulle. Muutos toteutetaan hallituskauden aikana. 

Katso myös