Allianssin lausunto hallituksen esitykseksi nuorisolaiksi
Sivistysvaliokunnalle
Asia: HE 111/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle nuorisolaiksi
Suomen Nuorisoyhteistyö – Allianssi ry (Allianssi) kiittää sivistysvaliokuntaa kutsusta tulla kuultavaksi nuorisolain uudistamisesta.
Lausunnon pääkohdat:
• Lain tavoitemuotoilu (2 §) on kattava ja hyvä kokonaisuus: vahvana yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon edistäminen sekä oikeusnäkökulma. Lisäksi kulttuurien moninaisuus ja kansainvälisyys sekä uutena tavoitteeksi otettu kestävä kehitys ovat kannatettavia.
• On hyvä, että lain tavoitteiden toteuttamiseen viitataan myös valtionapukelpoisuuden ehtona. Nuorisoalan järjestöjen osalta mainitaan vielä tarkemmin yhdenvertaisuuden, tasa-arvon ja osallisuuden edistäminen valtionavustuksen edellytyksenä (17 § ja 18 §).
• Allianssi esittää nuoren yläikärajan nostamista vuodella siten, että kaikki alle 30-vuotiaat ovat nuoria.
• Allianssi on huolissaan eri hallituskausiin sidotun ohjauksen vahvistamisesta valtionavustusten myöntämisessä. Tämä on ongelmallista myös lain tavoitteiden toteutumisen kannalta. Epäselväksi jää mm. valtakunnallisen nuorisotyön ja -politiikan ohjelman (VaNuPo) ohjaavuus järjestöavustuksissa, jossa kolmannen sektorin riippumattomuus ja itsenäisyys tulisi olla tärkeä periaate. Lakiluonnoksessa osaamiskeskusten (19 §) valtionapukelpoisuus myönnetään määräajaksi. Allianssi näkee, että valtakunnallinen ja monialainen asiantuntijatehtävä vaatii pitkäjänteistä työtä, jota ei voi sitoa esimerkiksi eri hallituskausiin.
• Lakiluonnoksen mukaan arviointi- ja avustustoimikunta (7 §) antaa myös osaamiskeskusten osalta avustusehdotuksen. Tämä ei ollut lausunnoilla olleessa esityksessä. Allianssi näkee tämän ongelmallisena. Nykyisten nuorisoalan palvelu- ja kehittämiskeskusten (jatkossa esityksen mukaan osaamiskeskukset) ohjaus toteutetaan tavoiteneuvotteluissa ministeriön kanssa. Mikäli ohjaus jatkuu ennallaan, avustusesitys annetaan jatkossa eri toimijan taholta. Allianssin arvion mukaan tämä menettely ei ole tarkoituksenmukainen myöskään osaamiskeskukselle laissa määriteltyjen tehtävien, kuten pitkäjänteisen asiantuntija- ja kehittämistyön näkökulmasta. Ylipäänsä osaamiskeskusten ohjausmekanismi ei käy lakiluonnoksesta selväksi.
• Lisäksi Allianssi huomauttaa, että osaamiskeskuksen ollessa kansalaisjärjestö, voi sillä olla myös muita nuorisolain mukaisia tehtäviä kuin mitä osaamiskeskukselle on pykälässä luonnehdittu.
Yleistä
• Nuorisolain uudistamisen prosessi käynnistettiin hallinnon aloitteesta, ei nuorisokentän tarpeista muuttaa nykyistä lakia.
• Allianssi on pääosin tyytyväinen viime lausuntokierroksen jälkeisiin muutoksiin, kuten alaikärajan poistamiseen.
• Allianssi toivoo, että nuorisoalalle osoitettavat resurssit takaavat tosiasiallisesti lain edellyttämän ennaltaehkäisevän tehtävän.
• Tulevan maakuntahallinnon vaikutukset tämän lain toteutukseen tulee arvioida.
• Myös valtioneuvoston asetus nuorisotyöstä ja -politiikasta oli lausuttavana viime vuonna osana nuorisolakityöryhmän esitystä. Asetuksessa linjataan monista merkittävistä toimintatavoista nuorisoalalla. Epäselväksi jää mm. VaNuPon ohjaavuus järjestöavustuksissa, jossa kolmannen sektorin riippumattomuus ja itsenäisyys tulisi olla tärkeä periaate.
Lain soveltamisala ja tavoitteet
Allianssi on tyytyväinen yksityiskohtaisten perustelujen nuorisotoiminnan määrittelyyn, johon on lisätty myös nuorten omaehtoinen toiminta.
Lain tavoitemuotoilu on kattava ja hyvä kokonaisuus. Hienoa on esimerkiksi, että yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon edistäminen sekä oikeusnäkökulma on selkeästi määritelty tavoitepykälässä (nykyisessä laissa vain ns. arvolistauksessa). Kulttuurien moninaisuus ja kansainvälisyys sekä uutena tavoitteeksi otettu kestävä kehitys ovat kannatettavia.
Lain lähtökohdat luovat lain arvopohjan, joka ohjaa tavoitteiden toteuttamisessa. Toisessa pykälässä sanotaan, että tavoitteen toteuttamisessa lähtökohtina ovat ”terveet elämäntavat sekä ympäristön ja elämän kunnioittaminen”. Allianssin mielestä epäselväksi jää, mitä näillä tarkoitetaan. Nämä voisi määritellä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin.
Yleisesti määritelmistä
Allianssi esittää nuoren yläikärajan nostamista vuodella siten, että kaikki alle 30-vuotiaat ovat nuoria. Tämä oli myös työryhmän esitys yläikärajaksi. Se helpottaisi valtionavustusten jakoa ja selkeyttää, miten nuorten edustus määräytyy. Ikäraja on yhdenmukainen esim. Nuorisotakuun ja EU:n Erasmus+ -ohjelman kanssa.
Allianssi pitää nykylakia ja nyt lausuttavaa lakiluonnosta, jossa alaikärajaa ei ole määritelty, hyvänä. Lain alaikärajan määritteleminen alkavaksi 7 ikävuodesta on Allianssin mukaan keinotekoinen ja ongelmallinen monille nuorisoalan toimijoille. Myös alle 7-vuotiailla tulee olla mahdollisuus harrastustoimintaan. Lisäksi huolena on, että alaikäraja asettaisi lapset ja nuoret keskenään eriarvoiseen asemaan ja kaventaisi mahdollisuuksia osallisuuteen ikäperusteisesti.
Lakiehdotuksessa on eriytetty valtakunnallinen nuorisojärjestö (pykälän 5 kohta) ja valtakunnallinen nuorisoalan järjestö (pykälän 6 kohta), vaikka nuorisolakia valmisteleva työryhmä esitti järjestöille yhtä määritelmää. Erottelu jää Allianssille epäselväksi, varsinkin kun jaottelu ei ole veitsellä leikattu vaan risteävä: Valtakunnalliset nuorisoalan järjestöt kattavat nuorisojärjestöjen lisäksi nykyiset nuorisotyön palvelujärjestöt ja nuorisotyötä tekevät järjestöt.
Lisäksi Allianssi ihmettelee, miksi valtakunnallisuutta on näissä molemmissa määritelmissä haluttu korostaa. Lakia valmistellut työryhmä ei esittänyt valtakunnallisuutta pykälään tai sen perusteluihin.
5 § Valtakunnallinen nuorisotyön ja -politiikan ohjelma
Nuorisolakia valmistelleen työryhmän esityksen jälkeen ohjelman nimeen on lisätty nuorisotyö. Pykälässä ja sen yksityiskohtaisissa perusteluissa epäselväksi jää, miten ohjelma (VaNuPo) ohjaa erityisesti nuorisotyötä.
Myös valtioneuvoston asetus nuorisotyöstä ja -politiikasta oli lausuttavana viime vuonna osana nuorisolakityöryhmän esitystä. Asetuksessa linjataan monista merkittävistä toimintatavoista nuorisoalalla. Epäselväksi jää mm. VaNuPon ohjaavuus järjestöavustuksissa, jossa kolmannen sektorin riippumattomuus ja itsenäisyys tulisi olla tärkeä periaate.
Pykälässä todetaan, että ”ohjelma sisältää tarkemmat tavoitteet valtakunnalliselle nuorisopolitiikalle”. Lakiluonnoksen perusteella ei selviä, mikä on nuorisopolitiikan ohjelman suhde maan hallitusohjelmaan. Onko ohjelma rahoituskanava vai nuorisopoliittinen väline? Nyt vaikuttaisi, että ohjelmasta on tulossa uusi keino ohjata nuorisopolitiikkaa.
Pykälässä ei ole mainintaa siitä, miten VaNuPon valmistelussa huomioidaan nuorisolain tavoitteet ja lähtökohdat (2 §).
Nuorisopolitiikan ohjelmasta tulee tehdä vaikutusarviointeja, kuten esimerkiksi väliraportti valtioneuvostolle. Nykyään valmistelusykli on liian nopea vaikutusarviointien hyödyntämiseen. Kun loppuraportti valmistuu, uusi ohjelma on jo tehty. Ohjelman perusteella rahoitettavia hankkeita on ollut myös paljon, ja rahoitussykli koetaan järjestöjen keskuudessa lyhyeksi. Rahoituspäätökset ovat tulleet myös viiveellä, mikä vaikeuttaa työntekijöiden rekrytointia ja osaamisen pysymistä jo käynnistetyissä hankkeissa.
7 § Arviointi- ja avustustoimikunta
Allianssi on tyytyväinen siihen, että arviointi- ja avustustoimikunta tekee jatkossakin esityksen nuorisoalan järjestöjen valtionavustusten jaosta. Toimikunnan asettamisessa tulee edelleen kuulla nuorisotoimialan toimijoita. Tämä periaate jää lakiluonnoksessa epäselväksi. Järjestöjen esittämien edustajien kautta saadaan tietoa järjestötoiminnan kehityksestä ja tarpeista. Tämä vertaisarvioinnin elementti on tärkeää säilyttää.
Pykälän mukaan arviointi- ja avustustoimikunta (7 §) antaa myös osaamiskeskusten osalta avustusehdotuksen. Tämä ei ollut lausunnoilla olleessa esityksessä. Allianssi näkee tämän ongelmallisena. Nykyisten nuorisoalan palvelu- ja kehittämiskeskusten ohjaus toteutetaan tavoiteneuvotteluissa ministeriön kanssa. Mikäli ohjaus jatkuu ennallaan, avustusesitys annetaan jatkossa eri toimijan taholta. Allianssin arvion mukaan tämä menettely ei ole tarkoituksenmukainen myöskään osaamiskeskukselle laissa määriteltyjen tehtävien, kuten pitkäjänteisen asiantuntija- ja kehittämistyön näkökulmasta. Ylipäänsä osaamiskeskusten ohjausmekanismi ei käy lakiluonnoksesta selväksi.
3 luku Kuntien nuorisotyö ja -politiikka sekä monialainen yhteistyö
8 § Kunnan vastuu
Verrattuna nykylakiin kunnan itsenäisyyttä toteuttaa nuorisotyötä ja -politiikkaa päättämällään tavalla lisätään. Pykäläluonnos ei sisällä luetteloa kunnan nuorisotyöhön kuuluvista tehtävistä. Ne kuvataan perusteluissa vain muutamina esimerkkeinä. Allianssi on huolissaan siitä, että alueelliset erot nuorisotyön toteuttamisessa uhkaavat lisääntyä. Huolena on, mitä käy nuorisotyön voluumeille ja eri toimintamuodoille eri kunnissa. Allianssi toivoo, että kuntien nuorisotyön rahoitus turvataan nuorisolain tavoitteiden mukaisesti.
Pykäläluonnoksessa, kuten voimassa olevassa laissa, ei ole enää mainintaa siitä, että kuntien lisäksi nuorisotyön toteuttamisesta vastaavat nuorisoyhdistykset ja nuorisotyötä tekevät järjestöt. Sen sijaan pykälässä mainitaan, että kunnan tulee tarpeen mukaan olla yhteistyössä mm. näiden tahojen kanssa.
Allianssi ehdottaa 8 §:än lisäystä ”seurakuntien” kanssa tehtävästä yhteistyöstä: Kunnan tulee 1 momentissa tarkoitettua tehtävää hoitaessaan olla tarpeen mukaan yhteistyössä muiden nuorille palveluja tuottavien viranomaisten sekä nuorten, nuorisoalan järjestöjen, seurakuntien ja muiden nuorisotyötä tekevien tahojen kanssa.”.
Seurakunnat tulee mainita valtion ja kunnallisen nuorisotyön yhteistyökumppanina nuorisoalan järjestöjen ja nuorten parissa töitä tekevien yhteisöjen rinnalla, sillä ne ovat kuntien suurin yhteistyökumppani ja yhteistyöllä on pitkät ja laajat perinteet. Seurakunnat myös muodostavat koko maan kattavan yhteistyöverkoston.
9 § Monialainen yhteistyö
Allianssi kannattaa voimassa olevan lain sitovampaa muotoilua, jossa luetellaan verkostossa edustettuna olevat toimijat kuntia velvoittavasti. Verkostojen tulee olla lähtökohtaisesti moniammatillisia ja eri sektoreita yhdistäviä.
Pykälän 9 yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että verkostossa voisi olla edustettuina myös muita viranomaisia, kuten esimerkiksi kunnan kulttuuri-, liikunta- ja kirjastotoimi. Allianssi ehdottaa tähän kohtaan lisäystä ”verkostossa voisi olla edustettuna…sekä nuorisoalan järjestöjä että nuoria”. Lisäksi Allianssi esittää, että samaan kohtaan lisätään nuorten ohjaus- ja palveluverkostoon kuuluvaksi ”asuntotoimen edustajat”. Kirjaus asuntotoimen edustajista vahvistaa merkittävästi asumisen roolia nuorten hyvinvoinnin keskeisenä taustatekijänä, mutta ei tuota vaateita lisäresurssien asettamiseksi. Esitys on kustannusneutraali, ellei selvästi kustannuksia säästävä, sillä asumisen asiat huomioitaisiin monialaisessa yhteistyössä jo verkostoja koottaessa.
4 luku Valtionrahoitus
19 § Valtionavustuksen myöntäminen valtakunnalliselle nuorisoalan osaamiskeskukselle
Pykälässä todetaan, että osaamiskeskuksen valtionapukelpoisuus myönnettäisiin määräajaksi. Allianssi näkee määräaikaisuuden osaamiskeskuksen tehtävien valossa ongelmallisena. Työ luonne nuorisoalan kehittäjänä ja edistäjänä vaatii tiettyä jatkuvuutta, suunnitelmallisuutta ja pitkäjänteisyyttä. Allianssi näkee, että valtakunnallinen ja monialainen asiantuntijatehtävä vaatii pitkäjänteistä työtä, jota ei voi sitoa esimerkiksi eri hallituskausiin.
19 §:ssä todetaan: ”Valtionapukelpoisuutta harkittaessa otetaan myös huomioon – – valtakunnallinen merkitys nuorisoalalla”
Lain yksityiskohtaisissa perusteluissa taas määritellään valtakunnallinen merkitys nuorisoalalla seuraavalla tavalla: ”Osaamiskeskuksen valtakunnallista merkitystä nuorisoalalla tarkastellaan osaamiskeskuksen toiminnan sisältöjen ajankohtaisuutena suhteessa hallituksen kulloinkin voimassaolevaan ohjelmaan ja muihin hallituksen toimintapolitiikkoihin, joiden tavoitteena on parantaa nuorten elinoloja, siltä osin kuin kyseiset politiikat eivät tule tarkastelluiksi osana valtakunnallisen nuorisotyön ja -politiikan ohjelmaa.”
On kyseenalaista, että harkittaessa itsenäisen ja omaa tarkoituspykäläänsä toteuttavan järjestön valtionapukelpoisuutta kriteerinä on suhde hallituksen ohjelmaan.
Myös 23 § perusteluissa, valtionapukelpoisuuden peruuttaminen, todetaan: ”- -myös nuorisotoimialan kehittämistarpeita koskevat muutokset voisivat keskuksen omaan toimintaan liittyvien syiden lisäksi tai sijasta olla perusteena valtionapukelpoisuuden peruuttamiseen. Nuorisotoimialan kehittämistarpeita koskevat muutokset voisivat johtua esimerkiksi hallituksen nuorisopolitiikan strategisista painotuksista – -” .
Allianssi ei pidä järkevänä sitoa osaamiskeskuksen valtionapukelpoisuutta ja avustuksia siihen, miten keskus noudattaa erilaisia poliittisia linjauksia, kuten valtion nuorisopolitiikan ohjelmaa. Esimerkiksi jos hallitus (nuorisopolitiikka) haluaa toimia ristiriidassa nuorisolain tavoitteiden kanssa, osaamiskeskus joutuisi myös toimimaan vastoin kyseisiä tavoitteita.
Allianssi huomauttaa, että osaamiskeskuksella voi kansalaisjärjestönä olla myös muita nuorisolain mukaisia tehtäviä kuin mitä osaamiskeskukselle on pykälässä luonnehdittu. Osaamiskeskukseksi tulisi myös voida katsoa sellainen toimintokokonaisuus esimerkiksi osana jotakin nuorisoalan järjestöä, joka toteuttaa osaamiskeskukselle asetettuja vaatimuksia. Lakiluonnoksesta ei käy ilmi, miten avustuksista päätettäessä huomioitaisiin se, että toimijalla on muitakin tämän lain mukaisia tehtäviä kuin osaamiskeskustehtäviä.
5 luku Erinäiset säännökset
24 § Nuorten osallistuminen, vaikuttaminen ja kuuleminen:
Allianssin mielestä pykälän (24 §) toimivuudessa oleellista on riittävä velvoitus ja motivaatio säännöksen noudattamiseen. Pykäläluonnos antaa liian paljon tilaa sen tulkitsijalle. Se on muotoiltava enemmän osallistamista tukevaksi (järjestää nuorille mahdollisuus). Pykälän tulee tosiasillisesti velvoittaa nuorten osallistamiseen: ”Ottaa mukaan päätöksentekoon” tai ”osallistaa päätöksentekoon” kuvaavat paremmin lain tavoitteiden toteutumista.
Allianssi esittää, että pykälän lopusta poistetaan muotoilu: ”tai heitä tulee muutoin kuulla mainituissa asioissa”. Tämä siksi, että osallisuuden vähimmäisvaatimusta ei tarvita pykälässä, jonka on tarkoitus tukea nuorten osallisuutta.
Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan että säännöksessä ei tarkemmin määritellä kuulemisen keinoja. Allianssi ehdottaa tähän lisäystä ”mutta nuorten osallistumis- ja vaikuttamiskanavien tulee olla monipuolisia ja yhdenvertaisia.” Tämä lisäys on tärkeä myös siitä syystä, että lakiluonnoksen yleisperusteluissa todetaan, että tietyt ryhmät nuorten keskuudessa eivät saa ääntään kuuluviin. Tämä epäkohta tulee huomioida myös lainsäädännön tasolla, ei yksinomaan vain yleisperusteluissa.
Tämän pykälän (24 §) kohdalla tulee myös ottaa huomioon syntymässä olevan maakuntahallinnollinen taso.
Eero Rämö, puheenjohtaja
Olli Joensuu, pääsihteeri