Oikeusministeriölle 16.11.2015
Suomen Nuorisoyhteistyö – Allianssi ry:n lausunto säädösvalmistelun kuulemisohjeesta
1. Ohje
1.1. Millainen yleiskäsitys edustamallanne taholla on ohjeen sisällöstä?
Suomen Nuorisoyhteistyö – Allianssi ry:n (Allianssi) mielestä ohje on selkokielinen ja läpi ohjeen kulkeva esimerkki on avattu hyvin.
Allianssi esittää huolen siitä, että ohjeessa kuulemisen yhdenvertaisuuden käsittely on jäänyt melko ohueksi. Tätä tulisi painottaa esimerkiksi kohdassa 1.5 (Menetelmien monipuolisuus). Myös virkamiehen huoneentauluun (2.1) tulee lisätä yhdenvertaisten kuulemismahdollisuuksien huomiointi. Ohjeessa (esimerkiksi kohta 1.5) muotoilut: huolehditaan… ”tasapuolisesta kohtelusta” tulee korvata sanalla ”yhdenvertaisesta kohtelusta”. Allianssi painottaa, että nuorten kuulemista tulee edistää luomalla toimintatapoja, joissa alusta alkaen huomioidaan lasten ja nuorten moninaisuus.
Kaikessa kuulemiseen liittyvässä viestinnän ohjeistuksessa tulee painottaa myös kuvien ja videoiden merkitystä, sillä nämä ovat ne viestinnän muodot, joilla nykyään etenkin nuoria tavoitetaan.
Allianssi ehdottaa, että lasten ja nuorten lakisääteinen kuulemisvelvoite lisätään tai linkitetään kuulemisohjeeseen (esimerkiksi 1.3 kuulemisen suunnittelu).
Kuulemisen suunnittelussa (1.3) tulee ottaa huomioon, miten valmisteltava säädös vaikuttaa yleisesti lapsiin ja nuoriin, sekä vaikuttaako se tiettyihin lapsi- ja nuorisoryhmiin. Lasten ja nuorten kuuleminen tulee räätälöidä tämän vaikutusarvioinnin mukaan.
Kuten OECD:kin on suositellut, olisi tärkeää, että on olemassa myös järjestelmä, jolla varmistetaan kuulemisohjeiden noudattaminen. Usein lausunnonantajan näkökulmasta ongelmana on, että kun asioita valmistellaan kiireellä, kuulemisvaihe ohitetaan tai siihen varataan liian vähän aikaa.
Esimerkiksi Allianssin kaltaiselle kattojärjestölle ohjeen mukainen 6-8 viikon lausuntoaika on tärkeä, jotta jäsenjärjestöt ja luottamustoimijat ehditään osallistaa kunnolla valmisteluun. Kiireisissä lainsäädäntöprosesseissa lausuntoaika saattaa kuitenkin jäädä paljon lyhyemmäksi.
1.1 Onko ohjeessa kohtia, joiden sisältöä pitäisi tarkentaa tai muuten muuttaa?
Kohdassa 1.2 (kuulemisen tavoitteet) ja kohdassa 1.3 (kuulemisen suunnittelu) tulee painottaa kuulemisen yhdenvertaisuutta.
Kohdassa 1.3 todetaan, että ”Suunnittelussa on huomioitava, että eräillä sidosryhmillä, kuten saamelaiskäräjillä ja Ahvenanmaalla on lakiin perustuva oikeus osallistua valmisteluun ja tulla kuulluksi niitä koskevia asioita valmisteltaessa.” Allianssi haluaa tässä kohtaa muistuttaa myös lasten ja nuorten lakiin perustuvasta kuulemisvelvoitteesta. Tässä kohtaa tulee viitata myös lukuun 4 (lakisääteiset kuulemisvelvoitteet). Lasten ja nuorten kuulemiseen on monia tapoja ja tavan valinta riippuu kulloinkin käsiteltävästä asiasta. Lasten ja nuorten kuulemisen tapoja sekä kuulemisen käytännön toteutusta esitellään Avoimen hallinnon tietokorteissa:
http://vm.fi/hallinnon-avoimuus/avoin-hallinto/avoimen-hallinnon-tietok…
Nämä tietokortit tulee linkittää vahvasti kuulemisohjeen eri kohtiin. Esimerkiksi kuulemisen suunnittelussa tulee ottaa huomioon tietokortti, joka tarkastelee kuulemisessa huomioitavia erilaisia tarpeita:
http://vm.fi/documents/10623/1193298/7+Kuulemisessa+on+huomioitava+eril…
Kohtaan 1.5 (Menetelmien monipuolisuus) Allianssi ehdottaa muotoilua: ”Menetelmiä valitessa huolehditaan sidosryhmien ja kansalaisten yhdenvertaisista, monipuolisista ja vaikuttavista kuulemisen mahdollisuuksista”.
Kohtaa 1.10 (Palautteen käsittely) tulee olla tarkempi. Erityisesti nuorille on tärkeä osoittaa, miten nuorten kuuleminen ja osallistaminen on tosiasiallisesti vaikuttanut säädösvalmisteluun. Vaikuttavuutta tulee tehdä näkyväksi erityisesti nuorille, jotta heidän tietoisuutensa omista vaikutusmahdollisuuksistaan lisääntyisi.
2. Kuuleminen prosessissa
2.1 Millainen yleisnäkemys edustamallanne taholla on jakson 2 sisällöstä?
Allianssi pitää hyvänä, että Virkamiehen huoneentauluun (2.1) on pyritty nostamaan koko kuulemisen prosessi. Huoneentaulussa tulee kuitenkin vielä korostaa kaikkia prosessin kannata tärkeitä asioita, kuten kuulemisen yhdenvertaisuutta.
Säädöshankkeen viestintä on hyvä viedä niihin verkkopalveluihin, joissa ihmiset jo vierailevat. Ensisijaisesti tulee panostaa myös kaksisuuntaisiin viestintäkanaviin, jotka mahdollistavat dialogin.
Allianssi haluaa myös painottaa, että jo lainvalmisteluprosessin esivalmisteluvaiheessa (2.2.1) tulee kuulla sidosryhmiä. Tässä vaiheessa tulee olla tosiasiallinen mahdollisuus myös luopua mahdollisen säädöshankkeen toteutuksesta, jos kuulemiset antavat tähän aihetta. On yleistä, että uudistusten toteuttamisesta on tosiasiallisesti päätetty ennen kuin nuoria, muita asianosaisia tai asiantuntijoita on lainkaan kuultu tai vaikutusarviointeja tehty. Kuulemisvaiheessa voidaan tällöin vaikuttaa lähinnä yksityiskohtiin.
Kuten kohdassa 2.3.2. todetaan, on erittäin tärkeää, että lausunnonantajilla on aina mahdollisuus lausua myös kokonaisuudesta, eikä ainoastaan annetuista kysymyksistä. Näin lausunnonantaja voi tuoda esiin esityksessä kokonaan huomioimatta jääneet aiheet ja yleisnäkemyksensä esityksestä. Tulee olla mahdollista myös ohittaa annetut yksityiskohtaiset kysymykset ja lausua ainoastaan yleisesti.
On tärkeää, että sellainenkin taho, joka ei saa erikseen lausuntopyyntöä, voi lausua oma-aloitteisesti. Tämä on mahdollista ainoastaan, jos meneillään olevat ja pian lausunnoille tulevat hankkeet on koottu verkossa selkeästi yhteen paikkaan. Lausuntopalvelu.fi on hyvä alusta tähän, mutta sitä voisi kehittää myös tulevien hankkeiden informaatiokanavana.
Sellaisten tahojen, jotka saavat paljon lausuntopyyntöjä ja kuulemiskutsuja, kannalta nykyistä parempi ennakoitavuus olisi tärkeää. Myös tästä syystä tiedon kaikista valmisteltavista hankkeista pitäisi olla kootusti esillä verkossa niin hyvissä ajoin kuin mahdollista. Tulisi olla myös mahdollista tilata esimerkiksi sähköpostiin huomautus uudesta lausunnoille tulevasta hankkeesta.
2.2 Ovatko jakson työkalut prosessin suunnittelusta ja sidosryhmien kartoittamisesta (jaksoissa 2.2.2. ja 2.2.3.) riittäviä vai tulisiko niitä kehittää jotenkin?
Jaksossa 2.2.2 (kuulemisen ja viestinnän suunnittelu) viitataan lakisääteisiin kuulemisvelvoitteisiin, joihin olisi hyvä tehdä linkitys tässä kohtaa. Samassa luvussa puhutaan ”kansalaisten tasapuolisesta kohtelusta”. Läpi ohjeistuksen herää kysymys, miksi käytetään sanaa tasapuolinen kohtelu, eikä yhdenvertainen kohtelu? Yhdenvertaisuutta tulisi korostaa tässä kohtaa erityisesti siitä syystä, että suunnitteluvaiheessa tulee miettiä, onko tietyillä ryhmillä eri tarpeita kuulemisen onnistumisen suhteen.
2.3 Tukeeko ohje kuulemisen suunnittelua lainvalmisteluprosessissa riittävästi?
Kuulemisen suunnittelu on aloitettava vaikutusarvioinnilla. Esimerkiksi lasten ja nuorten kuuleminen tulee räätälöidä vaikutusarvioinnin mukaan: Kuulemisen suunnittelussa (1.3) tulee ottaa huomioon, miten valmisteltava säädös vaikuttaa yleisesti lapsiin ja nuoriin, sekä vaikuttaako se tiettyihin lapsi- ja nuorisoryhmiin.
Usein nuoria ja nuorten vaikuttajaryhmiä kuullaan vain tietyissä välittömästi nuorten elämään, kuten kouluun, liittyvissä teemoissa. Kuitenkin monet koko väestöön liittyvät teemat koskettavat myös nuoria. Nuoria tuleekin kuulla kaikissa teemoissa, joilla on heidän elämäänsä vaikutusta.
2.4 Onko ministeriöissänne käytössä muunlaisia malleja esimerkiksi lausuntoyhteenvedoista, joita voitaisiin hyödyntää laajemminkin?
Kysymys ei koske Allianssia.
3. Menetelmät
3.1 Millainen yleisnäkemys edustamallanne taholla on menetelmäosasta?
Menetelmäosion alussa viitataan siihen, että verkko-osallistuminen voi tietyille ryhmille, kuten nuorille, olla perinteistä luontevampi tapa osallistua. Allianssi haluaa muistuttaa, että verkkokuuleminen on parhaimmillaan perinteistä kuulemista täydentävä, ei ainoa kuulemisen muoto. Verkkokuulemista tulee myös markkinoida ja mainostaa laajasti siellä missä nuoret verkossa aikaa viettävät. Verkkokuulemisessa voi myös painottua pinnallisempi tiedon saanti, kun perinteisessä kuulemisessa voidaan saada syvällisempää tietoa kuultavasta asiasta.
3.2 Ovatko menetelmät sellaisia, että ne ovat tosiasiassa hyödynnettävissä säädösvalmisteluun?
Allianssi huomauttaa, että nuoret tulee perehdyttää kuultavaan asiaan hyvin. Lasten ja nuorten kuulemisen valmistelu voidaan toteuttaa yhteistyössä lasten ja nuorten kanssa. Kuulemisen laatua on hyvä miettiä jo menetelmää valitessa. Lisätietoa kuulemisen laadusta löytyy täältä (Avoimen hallinnon tietokortit):
http://vm.fi/documents/10623/1193298/13+kuulemisen+laatu+ja+arviointi.p…
Nuorten kuulemiseksi voi järjestää myös erillisen kuulemispäivän (esim. Vakauden vuoksi -kouluturvallisuuskuuleminen), jossa erillisrahalla kutsuttiin 200 nuorta eri puolilta Suomea kuulemistilaisuuteen Helsinkiin. Yhteistyötä on tehty esimerkiksi toisen asteen opiskelijajärjestöjen kesken ja kokemukset ovat olleet hyviä. Erillinen kuulemispäivä vaatii resursseja, sillä osallistujien kulut tulee korvata.
Nuorten kuuleminen voidaan myös toteuttaa esimerkiksi viidessä eri koulussa maantieteellisesti kattavasti. Edustuksellisia lasten ja nuorten ryhmiä, kuten nuorisovaltuustoja, voidaan myös osallistaa valtakunnallisen kuulemisen toteuttamiseen. Lisätietoa ryhmien kuulemisesta löytyy Avoimen hallinnon tietokorteista (Nuorisotutkimusverkosto ja OKM):
http://vm.fi/documents/10623/1193298/2+Kuulemisen+tapoja%2C+ryhm%C3%A4…
3.3 Onko menetelmäohjeistus riittävän havainnollista, että niitä voidaan sen perusteella ottaa käyttöön valmistelussa?
Mitään menetelmää ei pelkästään tämän ohjeen perusteella voi ottaa käyttöön vaan niihin tulee säädösvalmistelijat perehdyttää hyvin. Tässä kouluttamisessa eri järjestöjen kanssa tehtävä yhteistyö on tärkeää.
Eri menetelmiä voisi ryhmitellä sen mukaan, mihin tarpeeseen ne vastaavat. Esimerkiksi Kansalaisraati-menetelmä toimii silloin, jos kyseessä on laaja aihe tai tematiikka, toisilla menetelmillä voi taas syventyä yksityiskohtaisempiin aiheisiin.
3.4 Onko ministeriössänne hyviä kokemuksia muista kuulemisen menetelmistä, joita voisi hyödyntää säädösvalmistelussa laajemminkin?
Nuorten ja päättäjien välinen keskustelutilaisuuspäivä on Allianssin kehittämä ja hyväksi havaittu menetelmä, jota voi hyödyntää myös säädösvalmistelussa. Keskustelutilaisuuspäivä tarjoaa suoran keskusteluyhteyden valmistelijan ja nuorten välille. Keskustelutilaisuuksiin osallistuneet nuoret ovat kokeneet tulleensa aidosti kuulluiksi ja päättäjät ovat havahtuneet huomaamaan, että nuorilta löytyy halua ja kykyä olla mukana vaikuttamassa. Lisätietoja: http://www.valtikka.fi/materiaalit/menetelmaopas
4. Lakisääteiset kuulemisvelvoitteet
4.1 Edustamanne tahon yleisnäkemys lakisääteisiä kuulemisvelvoitteita koskevasta jaksosta?
4.10 Lapsia ja nuoria koskevat asiat -otsikointi ei korosta tarpeeksi lasten ja nuorten osallistumisoikeuksia. Allianssin otsikkoehdotus: Lasten ja nuorten kuulemisen lakitaustaa.
4.2 Onko jaksossa jotain yleisiä kehityskohteita?
Neljännessä luvussa (4.10) lapsia ja nuoria koskevien kuulemisvelvoitteiden kohdalla viitataan vain perustuslakiin ja YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen. Tässä kohtaa tulee avata kattavammin lapsia ja nuoria koskevat lakisääteiset kuulemisvelvoitteet. Tulee mainita kuntalain 26 § velvoittavuus ja nuorisolain osallisuusvelvoitteet. Lisätietoja löytyy esimerkiksi täältä (Avoimen hallinnon tietokortit): http://vm.fi/documents/10623/1193298/2+lakitausta.pdf/6312e700-e2b0-422…
Onko hallinnonalallanne muita lakisääteisiä kuulemisvelvoitteita, joita listalla ei ole?
Kts. Edellinen kohta.
Eero Rämö, puheenjohtaja
Olli Joensuu, pääsihteeri