Otetaan käyttöön nuorivaikutusten arviointi

Nuoruudessa luodaan perustaa tulevaisuuden hyvinvoinnille ja osallisuudelle. Samalla nuoruutta ja nuoruuteen liittyviä siirtymiä pyritään ohjaamaan lukuisilla politiikkatoimilla, jotka joskus voivat olla myös keskenään ristiriitaisia. Nuorten elämään liittyy lukuisia  juridisia, sosiaalisia, kehitysvaiheellisia sekä elämäntapahtumiin liittyviä erityispiirteitä.

Vaikka nykyisellään nuorivaikutusen arviointia yleisemmän lapsivaikutusten arvioinnin osana voidaan huomioida nuoret 17 ikävuoteen saakka, voivat sekä nuorten elämän erityispiirteet, palvelutarpeet sekä vaikutukset jo täysi-ikäisiin nuoriin jäädä tunnistamatta. Siksi Suomen nuorisoalan kattojärjestö Allianssi laati ehdotuksen nuorivaikutusten arvioinnin käyttöönotosta osana julkista päätöksentekoa.

Tässä taustapaperissa avaamme

• mitä nuorivaikutusten arviointi tarkoittaa,
• miksi nuorivaikutusten arviointia tulisi tehdä,
• mitä asioita voidaan ottaa huomioon, kun nuorten yhteiskunnallisen osallisuuden toteutumista kehittäviä mittareita kehitetään,
• mitä nuoribudjetointi tarkoittaa sekä
• miten viedä nuorivaikutusten arviointia käytäntöön.

Mitä nuorivaikutusten arviointi tarkoittaa?

Nuorivaikutusten arvioinneilla tarkoitetaan vielä suunnitteluasteella olevien ja jo tehtyjen päätösten sekä niiden toimeenpanon arvioimista nuorten näkökulmasta. Tarkoituksena on selvittää, millaisia välittömiä ja välillisiä vaikutuksia päätöksillä on nuorten elämään. Nuorivaikutusten arviointeja voidaan tehdään jo nyt alaikäisten nuorten osalta osana lapsivaikutusten arviointeja esimerkiksi kunnissa. 

Nykyisten lapsivaikutusten arvioinnin haasteena on, että nuoria ei nähdä omana ryhmänään vaan joko osana lapsia, aikuisia tai perheitä. Kuitenkin nuorten tarpeet, elämäntilanteet ja hyvinvoinnin haasteet eroavat monilta osin sekä lapsista että aikuisista. Samalla moni nuorten hyvinvointia lisäävä politiikkatoimi parantaa myös lasten ja aikuisten hyvinvointia.

Nuoruuteen liittyy keskeisiä nivelvaiheita, jotka tulee tunnistaa ja joihin tulee kiinnittää erityistä huomiota nuorivaikutuksia arvioitaessa. Solmukohtina ovat erityisesti täysi-ikäisyys ja siihen liittyvä itsenäistymisen prosessi sekä siirtymät koululaisesta opiskelijaksi ja työelämään. 

Nuoret ovat moninainen ryhmä, ja nuorten elämäntilanteet poikkeavat toisistaan. Lisäksi nuorten elämäntilanteissa on usein päällekkäisyyttä esimerkiksi opiskelun, työssäkäynnin, perhetilanteiden ja terveydentilan osalta. Vaikutusarviointeja tehtäessä nuorten eri elämäntilanteet tulee tuoda näkyväksi ja tunnistaa nuoret esimerkiksi sosiaaliturvan ja sosiaali- ja terveyspalveluiden käyttäjinä. Ei ole olemassa erikseen opiskelijaa, hyvinvointialueen palvelun käyttäjää ja nuoristotyön parissa olevaa nuorta, vaan yksi ja sama nuori voi olla näitä kaikkia samanaikaisesti. 

Päätösten vaikutukset nuoriin eivät ole samoja kaikille nuorille. Nuoria jakavat ryhmiin yksilöllisten elämäntilanteiden lisäksi ikärajat, kuten rikosoikeudellinen vastuu, täysikäisyys sekä muut ikärajat. Ikärajojen lisäksi nuoria erottavat toisistaan muun muassa asuinpaikka, koulutustaso sekä sosioekonomisen asema-

Sekä lapsi- että nuorivaikutusten arvioinnin perusteena toimii Yhdistyneiden Kansakuntien (YK:n) lapsen oikeuksien yleissopimus, joka edellyttää, että kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisen tai lainsäädäntöelimien toimissa, joka koskee lapsia, tulee ensisijaisesti huomioida lapsen etu. Lisäksi tulee huomioida myös muut lapsen oikeuksien yleissopimuksessa turvatut oikeudet ja sopimuksen yleisperiaatteet, joita ovat syrjimättömyys, lapsen oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehittymiseen sekä lapsen oikeus tulla kuulluksi ja hänen näkemystensä kunnioittaminen.

Miksi nuorivaikutusten arviointia tarvitaan?

Nuorivaikutusten arvioinnin erottaa lapsivaikutusten arvioinnista nuorten elämään liittyvien juridisten, sosiaalisten, kehitysvaiheellisten sekä elämäntapahtumiin liittyvien erityispiirteiden tunnistaminen. Lisäksi nuorivaikutusten arviointi voi ulottua myös täysi-ikäisiin, 18–29-vuotiaisiin nuoriin, jotta voidaan huomioida täysi-ikäistymiseen ja itsenäistymiseen liittyvät palvelutarpeet sekä siirtymät omina erityistarkastelua vaativina nivelvaiheinaan. Osa nuorille keskeisistä palveluista eivät tule tunnistetuksi lapsivaikutusten arvioinnissa riittävällä tavalla, ja tällä hetkellä sekä lapsivaikutusten arvioinnin että lapsibudjetoinnin ulkopuolelle jäävät esimerkiksi nuorisotakuu ja etsivä nuorisotyö. 

Nuorten ja nuorten aikuisten elämiin liittyy usein useita loppuelämän kannalta keskeisiä siirtymiä ja sosialisaatioprosesseja, kuten siirtymät koulutukseen ja työelämään. Näitä prosesseja pyritään politiikkatoimilla ja esimerkiksi sosiaaliturvaan liittyvillä kannustimilla ohjailemaan, sillä tunnistetaan, että siirtymien onnistumisella on laajaa yhteiskunnallista merkitystä. Tehtävien päätösten vaikutuksia nuorten aikuisten hyvinvointiin, osallisuuteen ja toimintamahdollisuuksiin ei kuitenkaan vastaavassa suhteessa nykyisellään arvioida.

Varsinkin nykyisellään, kun nuoriin liittyvät kysymykset ovat siiloutuneet eri hallinnonalojen alle, voivat päätökset esimerkiksi koulutus- ja työllisyyspolitiikassa vaikuttaa nuorten elämään jopa ristiriitaisilla tavoilla. 

Lapsivaikutustusten arvioinnista on tehty useita hyviä koosteita ja ohjeistuksia, joita voidaan hyödyntää myös nuorivaikutusten arvioinnin kehittämisessä. Osana lapsivaikutusten arviointia tehdään myös  jo nyt jossain määrin nuorivaikutusten arviointia, sillä lapsivaikutukset ulottuvat kaikkiin alaikäisiin nuoriin 17:ään ikävuoteen saakka.

Kuitenkin myös lapsivaikutusten arvioinnissa on havaittu puutteita, ja muun muassa lapsiasiavaltuutettu on nostanut esille vuoden 2022 eduskuntakertomuksessaan suomalaisen lainsäädännön heikon lapsivaikutusten arvioinnin. Kertomuksessa todetaan, että lapsia ja nuoria koskettavien uudistusten taustalla ollut tietopohja näyttäytyy osin heikkona eikä reformien vaikutuksia ole seurattu ja arvioitu huolellisesti. Samalla, kun lapsivaikutusten arviointia kehitetään, on oiva paikka kehittää myös nuorivaikutusten arviointia.

Emme Allianssissa ole ensimmäisiä, jotka ovat ehdottaneet nuorivaikutusten (joissain yhteyksissä myös nuorisovaikutusten) arviointia. Erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien nuorten kanssa työskentelevät tahot, kuten Diakonissalaitos, ovat jo aiemmin kannattaneet nuorivaikutusten käyttöönottoa.

Kehitetään nuorten yhteiskunnallisen osallistumisen mittari

Suomessa kehitetyt osallisuuden mittarit mittaavat tyypillisesti sosiaalista osallisuutta ja kiinnittymistä yhteiskunnan toimintoihin pikemminkin kuin yhteiskunnallista osallistumista. Jotta myös nuorten yhteiskunnallista osallistumista voidaan vahvistaa tietoperustaisesti ja jotta saamme tietoa suunnitteilla olevien ja jo tehtyjen yhteiskunnallista osallistumista vahvistavien toimenpiteiden vaikuttavuudesta, tarvitsemme Suomeen nuorten yhteiskunnallisen osallistumisen mittarin.

Tällä hetkellä emme tiedä, kuinka moni nuorista pääsee osallistumaan ja vaikuttamaan eri päätöksenteon tasoilla. Emme myöskään tiedä vaikuttamisen laadusta ja siitä, miten nuorten mielipiteet ovat vaikuttaneet tehtäviin päätöksiin. Nuorten äänestysaktiivisuus on yksi indikaattori nuorten osallistumisesta, mutta yksin käytettynä hyvin kapea jo yksin siksi, että se sivuuttaa automaattisesti alle 18-vuotiaiden yhteiskunnallisen osallistumisen. Lisäksi nuoret vaikuttavat yhteiskuntaan myös muutoin kuin äänestämällä, mikä ei nykyisellään tule riittävällä tasolla näkyväksi.

Huomioita nuorten yhteiskunnallisen osallistumisen mittaamisesta:

• Miten mittari huomioi eri ikäryhmien erilaiset lakiin perustuvat vaikutusmahdollisuudet? Miten eri nuorten ikäryhmät voidaan ottaa huomioon mittarin kehittämisessä?
• Osallisuuden mittarin kehittämisessä voidaan hyödyntää nuorten omia näkökulmia, nuorisotutkijoiden ja kansalaisjärjestöjen osaamista sekä nuorten kanssa työskentelevien ammattilaisten kokemuksia.
• Mittaria kehitettäessä tulisi huomioida, miten saamme tietoa myös siitä, keiden nuorten ääni yhteiskunnallisessa keskustelussa jää puuttumaan.
• Osallisuuden mittareiden kehittäminen luontevaa samalla, kun kehitetään valtakunnallisen osallisuuden malleja.

Otetaan käyttöön nuoribudjetointi osana nuorivaikutusten arviointia

Yksi nuorivaikutusten arvioinnin osana kehitettävä osa-alue on nuoribudjetointi, jossa tarkastellaan kunnan, hyvinvointialueen tai valtion talousarviota nuorten hyvinvoinnin ja osallisuuden näkökulmasta. Nuoribudjetoinnissa tarkastellaan sekä sitä, miten julkiset varat kohdentuvat nuorten hyväksi että sitä, millaisia vaikutuksia talousarviopäätöksillä on nuoriin.

Kuten nuorivaikutusten arviointia, myös nuoribudjetointia on jossain määrin tehty lapsibudjetoinnin osana. Lapsibudjetointiin on kehitetty erilaisia käytäntöjä ja sitä on pilotoitu vuoden 2022 talousarvion osana. Lapsibudjetoinnin oppeja voidaan soveltaa myös nuoribudjetoinnin kehittämiseen. Käytännössä nuoribudjetointia voidaan tehdä myös siten, että laajennetaan jo tehtävää lapsibudjetointia kattamaan myös 18–29-vuotiaat nuoret sekä tunnistetaan nuorten palveluihin sekä  nuoruuden nivelvaiheisiin liittyvät erityispiirteet. Tällä hetkellä sekä lapsivaikutusten arvioinnin että lapsibudjetoinnin ulkopuolelle jäävät esimerkiksi nuorisotakuu ja etsivä nuorisotyö. 

Huomioita nuoribudjetin viemisestä käytäntöön:

• Lapsibudjetoinnissa hyödynnetty ilmiöpohjainen budjetointi on oiva työkalu tunnistamaan nuorten elämän nivelvaiheita ja niiden nuorien tilanteita, jotka uhkaavat jäädä syrjään nivelvaiheissa.
• Pulmana on hallituskausiin sidotut ohjelma- tai hankerahoitukset, joista pitäisi siirtyä systemaattisemmin budjetoituihin nuorten hyvinvointia ja osallisuutta vahvistaviin toimiin suunnitelmallisuuden lisäämiseksi.
• Vaikutusarvioinnit tulisi toteuttaa jokaisen budjetin kohdalla erikseen. Toteutumatiedot tulisi olla myös budjettiriihen aikaan käytettävissä tietoon pohjautuvien päätösten tueksi. 

Miten viedä nuorivaikutusten arviointia käytäntöön?

Jotta tuleva hallitus voi systemaattisesti ja tietoperustaisesti  parantaa nuorten hyvinvointia, ehdotamme seuraavanlaista  hallitusohjelmakirjausta nuorivaikutusten arvioinnista:

1. Nuorivaikutusten arviointi otetaan osaksi kaikkea julkista päätöksentekoa sekä ennakoivasti että jo tehtyjen päätösten osalta.

2. Kehitetään ja otetaan käyttöön mittareita, joilla nuorten osallisuuden toteutumista voidaan arvioida myös yhteiskunnallisen osallistumisen näkökulmasta.

Askeleet nuorivaikutusten arvioinnin ottamiseksi käyttöön

1. Tunnistetaan nuoret omana erityisryhmänään.
2. Kirjataan velvoite arvioida nuorivaikutuksia kaikessa julkisessa päätöksenteossa lakiin, jotta nuorivaikutusten arviointia aletaan kehittää ja toteuttaa systemaattisesti. Tämä osoittaa, että päättäjien ja lainvalmistelijoiden odotetaan sitoutuvan tietopohjaiseen päätöksentekoon.
3. Varmistetaan, että virkahenkilöillä ja viranhaltijoilla on riittävä osaamisen taso nuorivaikutusten arvioinnista sekä nuorten näkökulman huomioimisesta nuorivaikutuksia arvioitaessa. Varataan nuorivaikutusten arviointiin riittävät resurssit.
4. Sisällytetään nuorten omat näkökulmat osaksi nuorivaikutusten arviointia.
5. Sisällytetään nuoribudjetointi osaksi nuorvaikutusten arviointia.
6. Kehitetään nuorivaikutusten arviointiin ohjeistukset, joita voidaan hyödyntää sekä valtakunnallisella tasolla, hyvinvointialueilla että kunnissa. Kehitetään osana työstöä nuorten yhteiskunnallisen osallisuuden mittareita mahdollisesti nuorisotutkijoiden ja kansalaisjärjestöjen osaamista hyödyntäen.

Huomioita nuorivaikutusten arvioinnin viemisestä käytäntöön:

• Nuorivaikutusten arviointi tulee ottaa käyttöön kaikessa julkisessa päätöksenteossa siten, että vaikutuksia arvioidaan ennakkoon, päätösten toimeenpanon yhteydessä sekä jälkikäteen seuranta-arviointina. 
• Tarkastelun kohteena tulee olla sekä välittömät että välilliset vaikutukset.
• Vaikutusarviointi kuuluu virkavastuulle.
• Kuten lainvalmistelun vaikutusarviointiohje totetaa, vaikutusarviointien laajuus ja yksityiskohtaisuus suhteutetaan lainvalmisteluhankkeen sisältöön ja odotettavissa olevien vaikutusten merkittävyyteen. 
• Nuorivaikutusten arviointiin tulee sisällyttää nuorten oma näkökulma.
• Vaikutuksia tulee arvioida eri nuorten ryhmien osalta, kuten esimerkiksi eri ikäisten osalta sekä haavoittuvassa asemassa olevien nuorten tilanteet huomioiden. Tämä tukee myös nuorisolain tavoitetta nuorten tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistämisestä sekä oikeuksien toteuttamisesta.
• Vaikutuksia nuoriin tulee pohtia läpi koko päätöksentekoprosessin läpinäkyvästi ja tuoden esiin myös mahdolliset kielteiset ja epävarmat vaikutukset.
• Nuorivaikutusten arviointia tehdessä sekä siinä käytettävien menetelmien valinnassa tulee huomioida arvioinnin ajoitus ja mahdollinen kuultavien nuorten ikä sekä moninaisuus. 

Arviointeihin löytyy kattavasti ohjeita valtion ja kuntien tasolle, ja esimerkiksi lainvalmistelun vaikutusarviointiohje päivitettiin tänä vuonna. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL on koonnut esimerkkejä (myös muista kuin nuoriin liittyvistä) ennakkoarvioinnin toteutuksista ja osana kansallisen lapsistrategian toimeenpanoa on laadittu lasten kuulemisen käsikirjan lainvalmistelijoille.