Eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle 29.4.2014
Hallituksen esitys yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 19/2014 vp)
Suomen Nuorisoyhteistyö – Allianssi ry (Allianssi) kiittää työelämä- ja tasa-arvovaliokuntaa lausuntopyynnöstä. Allianssi lausuu esityksestä yhdenvertaisuuslaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi, ja toivoo, että valiokunta ottaa nämä kommentit mietinnössään huomioon.
Lausunnon keskeinen sisältö
• Yhdenvertaisuuslain uudistuksen tulee edetä viivästyksittä.
• Syrjinnän suojaa ei tule heikentää nykyisestä, ja ehdotettuja erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteita tulee selventää.
• Lain eksplisiittisenä tarkoituksena on oltava oikeussuojan tehostaminen.
• Häirintään liittyvään lainperusteluun tulee lisätä ”henkilön” lisäksi ”ihmisryhmä”, kuten voimassa olevassa laissa on kirjattu.
• Työnantajan lisäksi häirintäpykälään tulee kirjata myös oppilaitoksen velvollisuus puuttua havaittuun kiusaamiseen ja häirintään oppilaitoksissa.
• On hienoa, että uusi laki velvoittaa myös peruskouluja tekemään yhdenvertaisuussuunnitelman. Suunnitelmien tulee olla koulu- ja oppilaitoskohtaisia.
• Positiivisesta erityiskohtelusta on säädettävä lakitekstissä.
• Yhdenvertaisuuslakiin pitää lisätä säännökset moniperustaisesta syrjinnästä.
• Työantajan velvollisuus antaa selvitys menettelystään tulee olla kaikilla syrjintää epäilevillä työnhakijoilla syrjintäperusteesta riippumatta.
• Yhdenvertaisuusvaltuutetulla on oltava mahdollisuus lausua syrjinnästä myös työelämää koskevissa yksittäistapauksissa.
• Valitusmekanismien on oltava lapsiystävällisiä.
• Allianssi pitää tärkeänä ehdotettuja tasa-arvolain muutoksia syrjintäsuojaan ja syrjinnän ennaltaehkäisyyn sekä tasa-arvosuunnittelun ulottamista perusopetukseen.
• Tasa-arvolain nimen tulee olla ”laki sukupuolten tasa-arvosta”, ei ”laki naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta”.
• Yhdenvertaisuuslain hengessä tasa-arvolaissa tavoitteena tulee olla sukupuoli-identiteettiin ja sukupuolen ilmaisuun liittyvän tasa-arvon edistäminen, ei pelkästään ehkäisy.
• Lain piirissä oleville viranomaisille on osoitettava lisärahoitusta lakiuudistuksen tehokkaaksi toimeenpanemiseksi.
Yleistä
Esitys uudeksi yhdenvertaisuuslaiksi vahvistaa yhdenvertaisuuden suojaa kattamalla laajemmin eri syrjintäperusteet ja soveltumalla yhdenmukaisemmin kaikkiin elämänalueisiin kuin voimassa oleva laki. On erittäin tärkeää, että tämä kauan odotettu yhdenvertaisuuslain uudistus etenee lainsäädännöksi.
Lakiesitys on syrjinnän määritelmän ja syrjinnän oikeuttamisperusteiden (3 luku) osalta epäselvä. Allianssin kanta on, että syrjinnän määritelmää ei tule heikentää nykyisestä ja ehdotettuja erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteita tulee tarkentaa. Lakiesityksen voi tulkita heikentävän syrjinnän suojaa nykyisestä.
Lakiesityksessä on pyritty saattamaan eri syrjintäperusteet samanlaisten oikeusturvakeinojen ja seuraamusten piiriin. Kuitenkin työelämän osalta syrjimättömyyden valvonta jää riittämättömäksi eikä esitys sisällä olennaisia eikä tarvittavia muutoksia syrjinnän vaarassa olevien ryhmien oikeussuojan toteutumiseksi työelämässä.
Lain tarkoituksena on oltava oikeussuojan tehostaminen
Yhdenvertaisuuslaissa säädetään syrjityksi tulleen oikeussuojasta ja hänen oikeudestaan saada hyvitystä. Voimassa olevan lain 1 §:ssä todetaan lain yhtenä tarkoituksena olevan syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojan tehostaminen. Tämä kohta on jätetty pois lakiesityksen 1§:stä sillä perusteella, että oikeussuojan järjestäminen sisältyy ehdotetussa säännöksessä viitattuun syrjinnän ehkäisemiseen ja yhdenvertaisuuden edistämiseen. Allianssin mielestä syrjityksi tulleen oikeussuojan tehostaminen tulee kirjata myös uuden yhdenvertaisuuslain 1§:lään.
Syrjinnän suojaa ei saa heikentää
Esitys on syrjinnän oikeuttamisperusteiden osalta epäselvä (10§-12§). Iän osalta oikeuttamisperusteita on paljon, ja useissa kohdissa jää epäselväksi, missä syrjinnän ja oikeuttamisperusteiden raja menee. 12§ jättää erittäin tulkinnanvaraiseksi sen, miten eri ikäryhmiä voidaan kohdella esimerkiksi työelämässä. Lain perusteluissa tulee selkeästi tuoda esille se, milloin ikään perustuva erilainen kohtelu on sallittua niin, ettei erilainen kohtelu johda epäsuotuisampaan asemaan. Mahdollisia tulkinnanvaraisuuksia liittyy esimerkiksi palveluntarjoamiseen. Onko syrjintää kieltää alle 18-vuotiailta asiointi hampurilaisravintolassa illalla ilman huoltajaa? Saako palveluntarjoaja määritellä, kuinka monta nuorta saa kerralla asioida kaupassa? Allianssi haluaa tuoda esiin, että tällaisissa toimenpiteissä nuorten erilainen kohtelu on rangaistukseen rinnastuva käytäntö, joka kohdistuu koko ikäryhmään ilman suojelullista tavoitetta.
Allianssin mielestä häirinnän määritelmää (14§) ei tule heikentää suhteessa nykyiseen lakiin. Lakiesityksessä häirinnän kielto koskee vain yksittäisiin henkilöihin kohdistuvaa häirintää. Häirintään liittyvään lainperusteluun tulee lisätä ”henkilön” lisäksi ”ihmisryhmä”, kuten voimassa olevassa laissa on kirjattu.
Häirintä-pykälässä (14§) säädetään työnantajan velvollisuudesta puuttua työntekijään kohdistuvaan häirintään. Työnantajan puuttumattomuus huomattuun häirintään on lakiesityksen mukaan syrjintää. Koulut ja oppilaitokset ovat lapsille ja nuorille työpaikkoihin rinnastettavia paikkoja, joissa pykälässä kuvattua häirintää tapahtuu. Allianssi esittää, että työnantajan lisäksi pykälään tulee kirjata myös oppilaitoksen velvollisuus puuttua havaittuun kiusaamiseen ja häirintään oppilaitoksissa. Kiusaaminen koulumaailmassa täyttää usein pykälässä eritellyt häirinnän tunnusmerkit, kuten henkilön ihmisarvon loukkaamisen. Lainperusteluissa erikseen todetaan, että uhkaava, vihamielinen tai hyökkäävä ilmapiiri syntyy tyypillisesti jonkun organisaation, esimerkiksi oppilaitoksen toiminnassa. Koulutuksen järjestäjän tulee työnantajan tavoin olla velvollinen puuttumaan häirintään oppilaitoksissa.
Yhdenvertaisuuden edistämisestä on tehtävä velvoittavaa jokaises-sa koulussa ja oppilaitoksessa
Allianssi pitää erittäin tärkeänä, että yhdenvertaisuussuunnitelma, jolla tarkoitetaan konkreettista suunnitelmaa yhdenvertaisuuden järjestelmälliseksi edistämiseksi ja syrjintään puuttumiseksi, ulotetaan koskemaan velvoittavana sekä työpaikkoja että oppilaitoksia (6§). Suunnitelman laatiminen on konkreettinen toimenpide lasten ja nuorten yhdenvertaisuuden edistämiseksi ja syrjintään, häirintään ja koulukiusaamiseen puuttumiseksi. On hienoa, että uusi laki velvoittaa myös peruskouluja tekemään yhdenvertaisuussuunnitelman.
Allianssi esittää, että huoltajilla sekä oppilaskunnan, ylioppilaskunnan ja opiskelijakunnan edustajilla tulee olla sama tiedonsaantioikeus (7§, momentti 3) kuin työelämän luottamushenkilöllä. Heillä tulee olla oikeus saada tietoja oppilaitoksen toimenpiteistä yhdenvertaisuussuunnitelmaa laadittaessa, sitä toteutettaessa ja toimien vaikuttavuutta arvioitaessa.
Lain perusteluissa jää epäselväksi onko yhdenvertaisuussuunnitelmavelvollisuus todellakin oppilaitoskohtainen vai onko koulutuksen järjestän vastuu laatia yleistason yhdenvertaisuussuunnitelma useille oppilaitoksille. Allianssin mielestä on erittäin tärkeää, että yhdenvertaisuussuunnitelmat ovat koulu- ja oppilaitoskohtaisia. Koulu- ja oppilaitoskohtaiset yhdenvertaisuussuunnitelmat keskittyvät juuri kyseisen koulun ja oppilaitoksen arkeen ja haasteisiin yhdenvertaisuuden toteutumisessa. Lisäksi koulu- ja oppilaitoskohtainen menettely tuo yhdenvertaisuussuunnitteluprosessin lähemmäs lasten ja nuorten arkea, sekä turvaa paremmin lasten ja nuorten oikeuden osallistua suunnitelmien valmisteluun muutoinkin kuin pelkässä kuulemisessa, jota lakiesitys edellyttää.
Lisäksi tulee huomioida, että oppilaitokset tarvitsevat tukea yhdenvertaisuussuunnitteluun, jotta eri syrjintäperusteet tulevat huomioiduksi oppilaitoksen kaikkien toimintojen osalta. Ohjeistuksia tarvitaan aktiivisen ja suunnitelmallisen yhdenvertaisuuden edistämiseksi oppilaitoksen toiminnassa.
Positiivisesta erityiskohtelusta on säädettävä lakitekstissä
Positiivisen erityiskohtelun (8§:n viimeinen momentti) ja erilaisen kohtelun oikeutuksen (10§-12§) erot jäävät lakitekstissä paikoitellen hämäriksi. Esityksessä positiivinen erityiskohtelu ei ole omana pykälänään, kuten voimassa olevassa laissa ja useissa eri direktiiveissä, vaan upotettuna 8§:lään. Varsinaisessa laissa ei mainita sanaa positiivinen erityiskohtelu. Allianssin mielestä positiivinen erityiskohtelu on vakiintunut termi, joka pitää olla kirjattuna lain perustelujen ohella myös lakitekstiin. Muuten seurauksena voi olla, että positiiviset erityistoimet eivät saa tarvittavaa huomiota tosiasiallisen yhdenvertaisuuden edistämisessä.
Huomio moniperustaiseen syrjintään
Lakiluonnoksessa ei ole säädetty moniperustaisesta eikä risteävästä syrjinnästä. Allianssi esittää, että yhdenvertaisuuslakiin pitää lisätä säännökset moniperustaisesta syrjinnästä. Esimerkiksi nuori voi joutua moniperusteisen syrjinnän kohteeksi, mikä tarkoittaa syrjintää iän lisäksi jollain muulla perusteella. Kaikkien herkimmässä asemassa näyttäisivät tutkimusten perusteella olevan seksuaalisiin ja etnisiin vähemmistöihin kuuluvat nuoret (Esim. Alanko, 2014). Lainsäädännössä tulee määritellä toimivaltainen viranomainen ja lainsäädännön soveltaminen tapauksessa, jossa moniperusteinen tai risteävä syrjintä liittyvät sekä yhdenvertaisuuslain että tasa-arvolain kattamiin syrjintäperusteisiin. Niissä tilanteissa, jossa tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain tarjoama suoja syrjinnältä on erilainen, tulee suojaa saada sen syrjintäperusteen mukaan, johon kohdistuu vahvin suoja. Vastuu moniperusteiseen ja risteävään syrjintään puuttumisesta tulee säätää sekä yhdenvertaisuusvaltuutetulle että tasa-arvovaltuutetulle.
Moniperustaisen syrjinnän osalta on myös tärkeää ottaa huomioon yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamistoimikunnan (2010) mietinnössään tekemät huomiot tasa-arvovaltuutetun ja yhdenvertaisuusvaltuutetun välisen yhteistyön kehittämisestä. Allianssin mukaan laissa on osoitettava viranomainen, jolle kuuluu vastuu edistää moniperusteisen syrjinnän vähenemistä yleisesti.
Työntekijän oikeus saada selvitys menettelyn perusteista
Lakiluonnoksen perusteluissa (s. 20-21) on raportoitu uutta syrjintää koskevaa tutkimustietoa, jonka mukaan syrjintä työhönotossa jää usein piiloon. Lakiesityksessä esitetään, että vammaisella henkilöllä on oikeus saada työnantajalta selvitys, jos vammainen henkilö katsoo mukautusten epäämisen vuoksi tulleensa syrjityksi rekrytointiprosessissa (15§, kolmas momentti). Vastaava oikeus saada selvitys on nykyisin suurella osalla työnhakijoita tasa-arvolain perusteella silloin, kun työnhakija epäilee syrjintää tasa-arvolain perusteella. Allianssin mielestä työantajan velvollisuus antaa selvitys menettelystään tulee olla kaikilla syrjintää epäilevillä työnhakijoilla syrjintäperusteesta riippumatta. Näin työelämän syrjintäepäilyjä voitaisiin käsitellä yksinkertaisessa menettelyssä, mikä toisaalta tarjoaisi työnantajalle mahdollisuuden hälventää perusteettomia syrjintäepäilyjä ja toisaalta alentaisi työnhakijalle kynnystä arvioida omaa kohteluaan ilman tarvetta kääntyä minkään ulkopuolisen tahon puoleen. Kokemukset tasa-arvolain perusteella pyydetyistä selvityksistä ovat osoittaneet, ettei tällainen selvitysvelvollisuus ole aiheuttanut merkittävää lisätyötä työnantajille.
Kattava suoja syrjinnälle työelämässä
Työelämässä työsyrjintää vastaan oikeussuojan saamiseksi ei voida edellyttää jäsenyyttä esimerkiksi ammattiyhdistyksissä vaan yhtäläisen oikeusturvakeinon tulee olla kaikkien saatavilla. Allianssin mielestä on tärkeää, että yhdenvertaisuusvaltuutettu voi avustaa työelämän syrjinnän uhria. Lakiesityksessä kuitenkin linjataan, että yhdenvertaisuusvaltuutettu ei voi lausua kantaansa työelämän syrjinnästä. Allianssin mielestä syrjinnän uhria ei voi avustaa ottamatta kantaa siihen, onko syrjintää tapahtunut. Näin ollen työ-elämän osalta lakiesitys ei Allianssin mielestä vastaa Euroopan Neuvoston ihmisoikeusvaltuutetun vaatimusta siitä, että lainsäädäntöä on kehitettävä uhrinäkökulmasta, ja että toimilla on taattava syrjinnän uhrille helposti saa-vutettava ja korkeatasoinen syrjintäsuoja ja vaikuttavat oikeusturvakeinot.
Valitusmekanismien on oltava lapsiystävällisiä
Perustuslain 6 §:n mukaan lasten tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Lakiesityksessä ei avata, miten valtuutettua ja lautakuntaa koskevissa laissa voidaan turvata se, että alaikäisellä on oikeus saada itseensä kohdistuvat syrjintätapaukset ihmisoikeusvalvojien tutkittaviksi. Yhdenvertaisuusvaltuutetun ja -lautakunnan toiminta tulee järjestää ja siitä tulee tiedottaa niin, että myös lapset ja nuoret voivat tosiasiallisesti ottaa valtuutettuun yhteyttä. Lain perusteluihin tulee kirjata, että valitusmekanismien osalta kehitetään lapsiystävällisiä keinoja. Valtuutetun ja lautakunnan toiminnan järjestäminen lapsiystävällisesti on erityisen tärkeää siksi, että Suomessa lapsiasiavaltuutettu ei käsittele lasten tekemiä valituksia. Tästä seuraa, että Suomessa muiden, yksittäistapauksia käsittelevien ihmisoikeusinstituutioiden tulee toimia lapsiystävällisesti.
YK:n lapsen oikeuksien komitea on perustellut ihmisoikeuksia valvovien yleisten ja erityisinstituutioiden toiminnan lapsilähtöisyyttä ensinnäkin sillä, että lapset ovat erityisen suojelun tarpeessa. He eivät alaikäisinä saa ääntään kuuluviin perinteisen edustuksellisen demokratian kautta ja toisaalta heidän voi olla vaikea saada itseensä kohdistuneita ihmisoikeuksien loukkauksia oikeusjärjestelmän tutkittavaksi. Alaikäisten mahdollisuutta tosiasiallisesti käyttää kansallisia valitus- ja kantelumekanismeja on korostettu useissa Euroopan neuvoston ja YK:n viimeaikaisissa linjauksissa (Euroopan neuvoston ministerineuvosto, 2010; YK:n lapsen oikeuksien komitean Suomelle antamat suositukset, 2011)
Huomiot tasa-arvolaista
Ehdotetut tasa-arvolain muutokset syrjintäsuojan parantamiseksi ja syrjinnän ennaltaehkäisyyn ovat Allianssin mielestä tärkeitä, kuten myös tasa-arvosuunnittelun ulottaminen perusopetukseen.
Allianssi esittää, että sukupuolen moninaisuus huomioidaan jo lain nimessä: lain nimi tulee muuttaa muotoon laki sukupuolten tasa-arvosta, kuten uudistusta valmistellut työryhmä esitti. Lain nykyinen nimi ylläpitää tarpeettomasti ajatusta kaksijakoisesta sukupuolesta (”laki naisten ja miesten väli-sestä tasa-arvosta”).
Yhdenvertaisuuslainsäädännössä on sekä tasa-arvolain että yhdenvertaisuuslain puolella edistämisvelvoitteet. On myönteistä, että tasa-arvolakiin lisätään velvoite ehkäistä sukupuoli-identiteettiin ja sukupuolen ilmaisuun perustuvaa syrjintää ennalta. Lakiuudistus jää kuitenkin epäjohdonmukaiseksi, jos sukupuoli-identiteetin ja sukupuolen ilmaisun osalta edistämisvel-voitteen sijaan kirjataan velvoite ennaltaehkäistä tai estää syrjintää (1§ ja 6c§). Allianssi ehdottaa, että tässä kohtaa tasa-arvolaissa käytetään yhdenvertaisuuslain tavoin käsitettä edistäminen: ”sukupuoli-identiteettiin ja sukupuolen ilmaisuun liittyvän tasa-arvon edistäminen”.
Lopuksi
Jotta lain henki toteutuu käytännössä, Allianssi toivoo, että uudelle yhdenvertaisuusvaltuutetun toimistolle sekä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle turvataan tarvittavat ja riittävät resurssit. Eri syrjintäperusteiden osalta yhdenvertaisuusvaltuutetun toimistossa on oltava riittävä tietopohja vastata eri syrjinnän vaarassa olevien ryhmien tarpeisiin. Valtuutetun toimialan laajennus vaatii uutta asiantuntemusta puuttua esimerkiksi vammaisuuden tai iän perusteella tapahtuvaan syrjintään. Resurssien on oltava riittävät, jotta oikeusturvakeinot voidaan aidosti taata kaikille syrjinnän vaarassa oleville ryhmille, myös lapsille ja nuorille. Resursseja tarvitaan myös yhdenvertaisuuden aktiiviseen edistämiseen, kuten tiedottamiseen.
Helsingissä 29.4.2014
Suomen Nuorisoyhteistyö – Allianssi ry
Eero Rämö, puheenjohtaja
Olli Joensuu, pääsihteeri
Lähteet:
Alanko, Katarina (2014). Mitä kuuluu sateenkaarinuorille Suomessa? Nuorisotutki-musverkosto. Verkkojulkaisuja 72.
http://www.nuorisotutkimusseura.fi/julkaisuja/sateenkaarinuori.pdf
Euroopan neuvoston ministerikomitean suuntaviivat lapsiystävällisestä
oikeudenkäytöstä (2010):
http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/childjustice/Source/GuidelinesChildFriendlyJustice_FI.pdf
YK:n lapsen oikeuksien komitean Suomelle antamat suositukset (2011)
http://www.unicef.fi/files/unicef/tutkimukset/Tiedote_loskomitean_suosituksiin_220611.pdf